Хотя Польша и выступала против постройки «Северного потока — 2», у нее не было возможности заблокировать проект. Сейчас власти ЕС пытаются добиться хотя бы установки прозрачных тарифов и допуска конкурентов к использованию газопровода. «Газпром» же старается (пока безуспешно) избежать применения законов ЕС. Этот спор показывает, насколько важны во взаимоотношениях с Россией правовые механизмы.

В первую очередь политика

Цель строительства «Северного потока — 2» (как и законченного в 2012 году «Северного потока-1») — создание альтернативного пути поставок в ЕС в обход Украины. Однако для появления первого газопровода существовали определенные экономические предпосылки: потребление газа в Евросоюзе росло, а после газовых кризисов в отношениях России и Украины (через которую попадала в ЕС бóльшая часть российского газа) в Европейском союзе проект рассматривался как возможность диверсификации путей поставок. Кроме того, политические взаимоотношения ЕС и России тогда не были столь напряженными.

Сейчас ситуация выглядит иначе: в связи с российской агрессией в отношении Украины, Евросоюз наложил на Россию санкции. Кроме того, для поставок в Европу российского газа вполне хватило бы существующих газопроводов, а цель «Северного потока — 2» другая: почти полное лишение транзита (и доходов от него) Украины.

Хотя проект представляется как коммерческий, речь здесь идет о чем-то большем, нежели бизнес. «Газпром» — государственная корпорация, которая также является инструментом во внешней политике Кремля. Ее руководство отчитывается непосредственно перед Владимиром Путиным; глава «Газпрома» — его старый друг. Путем строительства «Северного потока — 2» Россия хочет сохранить энергетическую зависимость Украины и Центральной Европы, подрывая планы региона по диверсификации.

Взглянув на карту европейских газопроводов, мы легко заметим одну закономерность. В Центрально-Восточной Европе газопроводы, доставляющие российский газ, проложены через страны, в прошлом подчиненные СССР, и дальше на запад, в Австрию. Отсутствие поставок из альтернативных источников делало такие государства, как Украина, Словакия или Венгрия, полностью зависимыми от импорта из России. Это позволяло российским властям использовать газовый шантаж для достижения политических уступок, что не раз испытала на себе Украина. Россия несколько раз блокировала поставки газа в эту страну, что было ощутимо и в ЕС. «Газпром» применял монополистическую практику во всей Центрально-Восточной Европе, в частности, навязывая высокие цены и запрещая реэкспорт газа.

Именно по этой причине в последнее десятилетие страны Центральной Европы уделяют особое внимание проектам, имеющим целью переломить эту зависимость. Они начали строить между собой газовые коннекторы, чтобы иметь возможность торговать газом в регионе и помогать друг другу в случаях прерывания поставок с востока. Искали и новые источники газа: к примеру, Польша инициировала строительство т.н. «коридора север-юг», который должен обеспечить снабжение стран региона газом от иных, нежели Россия, поставщиков — в частности, через терминал сжиженного природного газа в польском городе Свиноуйсьце. Увенчать этот проект должен газопровод Baltic Pipe, по которому с октября 2022 года в Польшу потечет около 10 млрд кубометров газа из Норвегии.

Сила права…

Несмотря на критическое отношение к «Северному потоку — 2», ни у отдельных стран, выступавших против этого проекта (например, Польши или Литвы), ни у институтов ЕС в целом нет ни юридических, ни политических возможностей заблокировать строительство газопровода. В связи с этим они предприняли попытки «цивилизовать» проект путем приведения его в соответствие со стандартами Евросоюза.

Законодательство Европейского союза построено так, чтобы предотвратить злоупотребления и создание энергетических монополий. Этому служат законы из т.н. третьего энергетического пакета. В соответствии с ними, концерн, добывающий газ, не может одновременно контролировать транспортную инфраструктуру: ею должен управлять независимый оператор, который будет гарантировать доступ к газопроводу и другим поставщикам. В то же время, платежи за пользование инфраструктурой должны быть прозрачными, чтобы гарантировать реальную конкуренцию. Благодаря этому потребитель не обрекается на поставки лишь от одного поставщика. За соблюдением этих принципов следит соответствующий орган — энергетический регулятор, действия которого, в свою очередь, подлежат надзору Европейской комиссии и могут быть обжалованы в Европейском суде.

Эти правила действуют в отношении газопроводов, проходящих внутри стран ЕС и соединяющих их между собой; законам из третьего пакета будет подчиняться, например, строящийся Польшей газопровод Baltic Pipe. Проблема в том, что это законодательство неприменимо к коннекторам государств ЕС со странами, не входящими в Сообщество.

ЕС не может произвольно навязывать кому-либо свою волю, поэтому первым шагом к применению прозрачных правил в отношении «Северного потока — 2» стали изменения в законодательстве Евросоюза, т.н. газовой директиве. Они были приняты большинством голосов стран-членов ЕС и Европейским парламентом, несмотря на сопротивление Германии — крупнейшего сторонника «Северного поток — 2» в Евросоюзе. Это свидетельствует о том, что, опираясь на право, ЕС дает возможность более «слабым» странам формировать правила для защиты собственных интересов.

С принятием изменений в газовой директиве «Северный поток — 2» должен будет соответствовать прозрачным правилам: управляться независимым от поставщика оператором, устанавливать прозрачные тарифы («Газпром» утверждает, что новый газопровод более рентабелен, чем транспортировка через Украину, однако Киев добровольно установил для своих газопроводов правила ЕС), обеспечить доступ к «Северному потоку — 2» другим концернам.

… или право силы?

«Газпром» и российские власти пытаются любой ценой уйти от нового регулирования, несмотря на то, что — подчеркнем! — оно не останавливает «Северный поток — 2», а лишь должно подчинить его прозрачным правилам. При этом для некоторых проектов могут быть сделаны определенные исключения в применении нового законодательства. Прежде всего, можно подать заявление о выводе из-под действия директивы газопровода, если его постройка была закончена до 23 мая 2019 года — в этом случае шансы на уступки высоки. Добиться исключения из новых требований в случае с более поздней датой запуска газопровода сложнее, хотя и это возможно.

Чтобы получить освобождение от новых правил, газопроводы должны прежде всего укреплять безопасность и конкурентоспособность в ЕС; к тому же, процесс требует консультаций со странами, на положение которых мог бы повлиять газопровод — то есть, в данном случае, тех государств Евросоюза, в отношении которых «Газпром» годами применял монополистическую практику (в том числе, вероятнее всего, и Польши). Это очень усложняет ситуацию, поскольку российские власти не относятся к своим соседям по-партнерски (как, например, другой крупный поставщик — Норвегия). Очевидно, избежать ограничений таким путем «Газпрому» трудно.

Поэтому газпромовской компании Nord Stream 2 AG остается только настаивать на том, что «Северный поток — 2» был закончен до 23 мая 2019 года, и просить о выводе из-под действия директивы на этом основании — хотя на тот момент компания не имела даже всех разрешений на строительство газопровода! Несмотря на это, такое заявление было направлено немецкому регулятору BNetzA: аргументом послужило то, что газопровод можно признать «законченным», поскольку еще до 23 мая 2019 года были приняты решения об инвестициях. Хотя BnetzA и немецкое учреждение (напомним, Германия — основной союзник России в этих вопросах), оно должно действовать в рамках закона и прозрачных правил, поэтому признало, что «Северный поток — 2» фактически закончен не был, и отклонило заявление.

Nord Stream 2 AG будет обжаловать это решение в германских судах. Если он проиграет, ему придется применить к «Северному потоку — 2» упомянутые правила ЕС. Концерн уже пытается придумать способы обойти их. Особенно «Газпром» опасается возможных последствий одного из требований ЕС: обеспечения другим поставщикам доступа к «Северному потоку — 2». Конкуренты «Газпрома» — «Роснефть» и «Новатэк» — воспользуются этим, чтобы попробовать ликвидировать его монополию. В то же время, если Еврокомиссия сочтет, что «Северный поток — 2» функционирует с нарушением принципов, определенных в директиве, она может обратиться в Европейский суд, чтобы, например, ограничить доступные для «Газпрома» мощности газопровода.

За таким подходом стоит следующая логика: если уж мы вынуждены импортировать газ из России, давайте хотя бы добьемся, чтобы этот импорт осуществлялся в соответствии с правилами, и будем покупать газ у других российских поставщиков помимо «Газпрома». Это не идеальное решение (трудно считать «Роснефть» или «Новатэк», также связанные с Кремлем, чисто коммерческими игроками), однако Польша и другие страны, оказавшиеся в ситуации газовой зависимости, просто делают то, что в их силах.

Государства Центральной Европы не раз убеждались в том, как Россия использует энергетическое сырье для реализации своих интересов. Только благодаря солидарному политическому сотрудничеству в ЕС (даже при многих внутренних разногласиях и спорах), а также использованию законодательства Евросоюза, они могут защититься от последствий политики России. Ведь когда более сильные игроки пытаются договориться между собой через головы более слабых, у последних остается для защиты лишь международное право.

Перевод Владимира Окуня